A globalização pode ter tirado centenas de milhões de pessoas da pobreza, mas para seus críticos, tem sido um palavrão. Eles associam isso com o aumento do poder corporativo, reduzindo os salários dos trabalhadores e aprofundando as divisões entre os ricos e todos os outros.
Durante a pandemia, a globalização também foi responsabilizada por colocar os Estados Unidos em uma posição de dependência excessiva de suprimentos estrangeiros tão variados quanto equipamentos médicos e semicondutores.
Isso levou muitos políticos – democratas e republicanos – a um assunto que também foi por muito tempo um termo sujo: a política industrial. Eles buscam um papel maior para o governo dos EUA em moldar o que é feito e onde. A ideia foi defendida pelos presidentes Donald Trump e Biden e membros do Congresso, de conservadores como Marco Rubio e Josh Hawley a progressistas como Alexandria Ocasio-Cortez e Elizabeth Warren.
Mas esse entusiasmo em direcionar bilhões de dólares para certos setores pode não funcionar na economia globalizada de hoje. Se o objetivo é focar em objetivos claramente definidos e acordados – incluindo alguns que podem envolver o sacrifício de um pouco da eficiência econômica para alcançar a segurança nacional ou a preparação para uma pandemia – então uma política industrial inteiramente doméstica pode, na verdade, sair pela culatra.
Em vez disso, para ter sucesso, será necessário o que consideramos uma política industrial híbrida. Isso integraria alguns dos bons aspectos da globalização, preservaria a concorrência e coordenaria a política com países com idéias semelhantes para alcançar objetivos comuns.
Alguns exemplos sugerem as oportunidades – e armadilhas potenciais.
Equipamento de proteção individual e semicondutores
O principal argumento a favor de uma política industrial americana tanto em PPE quanto em semicondutores é o risco de que as fontes estrangeiras de fornecimento estejam muito concentradas geograficamente.
Para o PPE, quando o coronavírus atingiu, a falta de batas e máscaras hospitalares em todo o mundo – quanto mais nos Estados Unidos – disparou o alarme entre os legisladores. Havia oferta global extra, mas estava presa principalmente na China.
Para remediar isso, o Departamento de Defesa gastou quase $ 1,2 bilhão. Dezenas de empresas americanas agora fazem respiradores N-95, máscaras cirúrgicas, aventais e luvas hospitalares e até mesmo algumas das principais matérias-primas que a cadeia de suprimentos precisava para garantir que a produção pudesse ser assegurada nos Estados Unidos.
Para os semicondutores, ninguém parecia se importar, há pouco mais de um ano, com a dependência dos EUA de chips de ponta feitos em Taiwan e na Coréia do Sul. Mas com a escassez global, todos nós o fazemos agora – fabricantes de automóveis em particular.
Ambos os países são focos geopolíticos e não imunes a secas, tufões e outros desastres naturais que podem interromper o abastecimento. O Congresso está usando a situação para fazer avançar a legislação bipartidária para mais de $ 50 bilhões em subsídios federais para a indústria americana de semicondutores.
Mas o objetivo não deve ser a autossuficiência nacional a qualquer custo. Quando a pandemia diminuir, haverá menos demanda por alguns desses produtos e os preços cairão.
Para o PPE, isso significa que os hospitais preocupados com o orçamento procurarão comprar opções mais baratas e não fabricadas nos Estados Unidos. As empresas americanas vão querer subsídios contínuos ou proteção contra importações. Na verdade, um grupo de pequenas empresas já se organizou na American Mask Manufacturer’s Association para reclamar que máscaras de fabricação estrangeira estão sendo “despejadas” no mercado dos EUA, e eles podem buscar tarifas para interromper as importações. Mas as taxas aumentariam os custos de um sistema de saúde que já é extraordinariamente caro.
O objetivo da política industrial deve ser preservar a quantidade certa de capacidade doméstica para estar pronta para a próxima emergência de saúde, com o objetivo igualmente importante de manter baixos os custos médicos. Subsídios governamentais direcionados, bem como regulamentações de que distribuidores médicos, estados e sistemas hospitalares mantenham mais estoques de emergência do que antes da pandemia, seriam uma política industrial melhor do que restrições comerciais contundentes e cheques em branco.
Para os semicondutores, os esforços do Congresso para transferir a capacidade para os Estados Unidos por meio de subsídios representam desafios adicionais. A boa notícia em potencial é que a maior parte dos subsídios podem ser pagamentos únicos que fornecem oportunidades iguais para fabricantes de ponta – não apenas empresas americanas, mas também algumas no exterior, como a TSMC de Taiwan e a Samsung da Coréia do Sul. No entanto, não há garantia de que as empresas estrangeiras comecem a fabricar seus produtos de ponta em solo americano. Na verdade, é menos provável que isso aconteça se Washington continuar a adotar políticas unilaterais de controle de exportação que podem limitar onde os semicondutores americanos podem ser vendidos – ou seja, não a China.
E também há desvantagens em trazer de volta a produção. Os Estados Unidos não estão imunes a riscos geograficamente concentrados, como a tempestade ártica de fevereiro no Texas revelou quando uma interrupção na rede elétrica temporariamente com veneziana um cluster de fábricas de semicondutores. E se os custos dos chips fabricados na América forem altos demais para as montadoras, manter essas linhas de produtos em funcionamento pode exigir mais do que apenas pagamentos pontuais às empresas.
Um melhor “Made in America”
Por razões econômicas e de segurança, é necessária mais diversificação geográfica. Uma política “Made in America” melhor permitiria cadeias de produção globalizadas, especialmente com fornecedores confiáveis em países com interesses semelhantes.
Isso implica que, se o objetivo é diversificar para fora da China – ou, para certos itens como semicondutores, Taiwan ou Coréia do Sul – os Estados Unidos e seus aliados devem adotar uma abordagem coordenada. Isso exige o estabelecimento de limites para os pagamentos do governo à indústria e a determinação de quem faz o quê na cadeia de abastecimento – um alto nível de cooperação política.
Sem essa coordenação, mesmo países com ideias semelhantes podem acabar em guerras de licitações, dando subsídios cada vez maiores para atrair fabricantes de semicondutores para suas costas. Isso poderia resultar em excesso de capacidade da indústria, disputas comerciais e tarifas que fecham os mercados.
Este não é um cenário fantasioso. Os Estados Unidos e a União Europeia há muito lutam por subsídios agrícolas contraproducentes, e os dois lados recentemente resolvido uma batalha custosa e longa sobre subsídios à Boeing e à Airbus, que também incluía tarifas sobre produtos totalmente não relacionados, como vinho e queijo.
Além disso, no mesmo momento em que os Estados Unidos estão trabalhando com outras grandes economias para eliminar os paraísos fiscais e impor um imposto mínimo global sobre as empresas multinacionais, os governos não deveriam competir para devolver a receita tributária a essas empresas de outra forma.
O governo Biden parece disposto a tentar essa abordagem coordenada. Na cúpula do Grupo dos 7 em junho, o governo concordou com uma proposta destacando PPE e semicondutores que aspirou a alcançar “cadeias de abastecimento abertas, diversificadas, seguras e resilientes”. Em cúpula em setembro, o governo e a União Europeia concordou para tentar evitar uma “corrida por subsídios de semicondutores e o risco de atrapalhar os investimentos privados que, por si só, contribuiriam para nossa segurança e resiliência”.
Cooperar nos detalhes será difícil. Uma política industrial híbrida é extremamente difícil de alcançar, mas também é a que tem mais chances de funcionar. Aceita, por razões de segurança, alguns custos para retirar parte da produção de onde está atualmente no exterior, mas sem exigir autossuficiência e um completo desdobramento das cadeias produtivas internacionais que dão aos americanos acesso aos melhores produtos a preços razoáveis. Aceita que alguma coordenação com aliados é necessária, mas procura evitar o comércio administrado ou cartéis protegidos pelo governo que reduzem a concorrência. Em suma, depende de uma estratégia econômica sólida a serviço da segurança nacional.
Chad P. Bown é membro sênior do Peterson Institute for International Economics. Douglas A. Irwin é professor de economia em Dartmouth.
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